中国城市轨道交通协会
国际案例的启示：城市轨道交通发展逻辑的再思考
秦国栋
（中国城市轨道交通协会副秘书长）
我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。在此背景下，城市轨道交通也面临从规模扩张向高质量可持续发展的关键转型期。推动城市轨道交通实现高质量可持续发展，是当前和今后一个时期的重要任务。
（一）界定服务边界：聚焦核心通勤圈
从东京、纽约、巴黎、大阪等国际大都市圈空间演变规律来看，城市主要功能高度集聚于半径5~15千米的核心圈层，通勤出行半径均在50千米以内，其中80%~90%的出行量集中于以核心区域为圆心的30千米半径范围。城市轨道交通服务重心和竞争力也呈现自都市圈核心区域向外围呈明显梯度递减态势。
表1 东京都市圈不同区域轨道交通和小汽车出行分担率
城市轨道交通规划建设应牢牢抓住“30千米核心通勤圈”这一主战场，使线路布局和运力配置与之匹配。对于延伸至50千米或更远的廊道，需谨慎论证其功能定位，明确其为补充性服务，并考虑采用更高速度、更大站距的市域快线制式，而非简单的地铁延伸。
（二）控制线网规模：从追求规模到注重效益
“万人拥有线路长度”是衡量城市轨道交通发展规模的重要指标，而以机动化出行人口为基数的万人规模指标，更能反映中国内地非机动化出行占比较大的实际情况。
从机动化出行人口的万人轨道交通线路长度看，中国内地29个有数据的城市中，17个城市的万人规模接近东京和巴黎，其中9个城市的万人规模已经超过了东京、巴黎，只有3座城市的万人规模低于中国台北。与国际大都市对比发现，我国部分城市的线网规模已达到甚至超过国际上成熟大都市的水平。
今后一定时期，城市轨道交通发展应当从追求城市轨道交通线网规模扩张应转向更精细化的提质增效。规模控制的核心逻辑，是在财政可持续能力的硬约束下，精准响应合理的交通需求，避免过度超前投资与资源错配。
注：1. 内地城市。A：通勤圈人口1500万—2500万的城市；B：通勤圈人口900万—1200万的城市；C：通勤圈人口500万—800万的城市；D: 通勤圈人口300万—500万的城市。
（三）优化网络层次：构建差异化服务体系
国际大都市的轨道交通网络普遍呈现清晰的多层次结构，以满足不同距离、不同区域的差异化出行需求。
东京都市圈的轨道系统由服务远距离的新干线、JR普线，服务都市圈通勤的JR线（占比49.0%），私铁（含快速、准快、普速等不同速度等级的列车，占比39.3%），服务核心区的地铁（占比11.7%），以及有轨电车等辅助系统构成，通过 “多线共廊” 或 “一线多能” 的运营模式，在不同或同一物理通道上提供多样化的服务。
巴黎都市圈则构建了由主要服务通勤圈外围的远郊快线（区域铁路，Transilien）、服务于通勤圈的近郊快线（RER，占比72.7%）、城区地铁（Métro，占比27.3%）构成的的轨道交通体系，辅以有轨电车（Tram）等。各层次在服务范围、旅行速度、站间距上区别显著。地铁主要服务于都市圈中心城（巴黎市），中心城区外围主要由RER线和区域铁路提供快速服务。
当前国内各城市的城市轨道交通线网结构相对单一。数据表明，运营和在建线路中，地铁制式占比接近80%，且不同规模城市的线路功能定位、技术标准（如站间距）趋同，导致网络难以提供高效、差异化的出行服务。未来应着力强化市域快线和中低运能线路建设，打破地铁一统天下的单一模式。
（一）优化建设方案：注重功能与标准的匹配
城市轨道交通的建设标准应与线路的功能定位相匹配。
东京地铁更专注于服务城市中心城区，地铁线平均线路长度（约25千米）明显短于国内城市（28—40千米），车站密度（0.89座/千米）也明显高于内地城市（0.67—0.78座/千米）。
东京轨道环线山手线以内的地铁主要服务于中心城区，多采用地下敷设方式；山手线以外的私铁主要服务于近郊区，地上敷设占比高达90%左右。新加坡中区以内的城市轨道交通线路均采用地下敷设方式，主要服务中区外围的2条轨道线路地上敷设占比超过75%。
当前存在城市轨道交通线路长度普遍偏长（试图一线多用）、过度依赖地下敷设（运营线路地下占比约70%，在建线路地下占比超过80%）的倾向，显著推高了建设与长期运维成本。未来应根据服务区域（核心区、郊区、市域）合理确定线路长度、站间距和敷设方式（地下、地面、高架），在满足功能前提下严控成本。
（二）保障人岗密度：夯实客流基础
城市轨道交通的客流根本来源于中心城区和近郊（通勤范围）轨道站点周边区域。东京的数据极具说服力：其轨道交通客运量的近95%来源于东京都区部及近郊轨道站点1.5公里半径范围内的区域，远郊及站点影响范围外的区域贡献率极低。
表2 东京都市圈第六次交通调查划分的地域范围及分地域轨道交通客运量
在新线规划建设时，应确保轨道站点周边（通常800米左右）拥有足够的人口与就业岗位密度，为线路提供坚实的客流基础。避免陷入轨道交通建成后客流不足的窘境。
（一）更新改造与效能提升：挖掘既有网络潜力
东京都市圈庞大的轨道交通系统实际上是在不断地更新改造过程中逐步完善形成的，历经百年，至今仍保持活力。东京都市圈轨道更新改造主要方向包括：
（1）增强运输能力，降低列车满载率，提高轨道交通吸引力。如国铁（JR线）的“通勤五方面作战”，私铁的双复线建设、车站和编组扩容等。
（2）采用复线模式、跨站越行模式等，实施快慢车运营，提高旅行速度。
（3）进行多方面的改造，推动市郊线和地铁线路贯通运营。如站台和车辆制式改造、协调运营管理模式、明确利益分配机制等。
（4）提供多样化服务。双复线改造和跨站越行的配线优化为运营企业开行不同速度、不同类型的列车提供了良好的基础设施条件。运营企业得以为乘客提供特急、快速急行、急行、通勤准急、准急、站站停等多种运营速度模式列车服务，满足各类出行者的需求。
北京、上海等众多超特大城市轨道交通网络已初步形成，正面临与东京20世纪后期相似的瓶颈：出行分担率提升乏力，客流强度下降。同时，还面临小汽车和电动自行车的双重竞争。因此，“十五五”及以后时期，必须将既有网络的效能提升作为重中之重。这需要系统性的改造规划，包括优化运营组织（快慢车运营、跨线运营、贯通运营、灵活编组等）、提升换乘便利性、改善乘车环境等，让已建成的巨量资产发挥更大效益。
（二）健全长效保障机制：正视公益属性
城市轨道交通具有显著的公益属性，其带来的社会经济效益远大于票务收入。国际上主要城市均需公共财政对建设资金和运营亏损进行补贴。
日本政府通过立法等形式先后制定了包括建设补助、技术开发补助、防灾补助等在内的多种补助制度，形成了一套完整性、系统性、制度性的补助机制，为轨道交通发展提供了全方位的支撑。百多年来，日本把轨道交通视为国家发展、城市繁荣的基础，并坚持不懈地对轨道发展提供补助，同时以法律为依据确保政策落地实施，形成了稳定可预期的政策环境，从而吸引各方资金进入，推动城市轨道交通可持续发展。
保障财务可持续的根本，在于全社会对城市轨道交通公益属性的共识，以及政府建立长期、稳定、制度化的补贴或资源反哺机制。
推动城市轨道交通高质量可持续发展，必须实现四大转变：
规划逻辑的转变：从追求“规模”转向注重“效率”，确保线网规模与居民中长期出行需求特征相匹配。
功能结构的转变：从“单一地铁网络”转向“多层次、差异化轨道体系”，合理选择系统制式和敷设方式，严控成本，提供高效、差异化服务。
建设重点的转变：从以“增量为主”转向“优化存量，严控增量”，以客流有保障、财政能承受为基准，确保城市轨道交通发展规模与实际需求相匹配。
运营模式的转变：从注重“单线运营”转向“网络化运营”，以交通需求特征为基础，改造关键节点、优化运营组织，实现精准服务。
城市轨道交通高质量可持续发展需要深刻理解自身约束与机遇，将技术可能性、财务可持续性与社会公益性创造性结合，使城市轨道交通真正成为驱动城市繁荣、提升人民福祉的强劲引擎。