中国城市轨道交通协会
导语：
2026年1月20日，自然资源部住房城乡建设部发布《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（简称《通知》）。新闻发布会实录：自然资源部1月份例行新闻发布会
我国城市轨道交通行业正迈入高质量发展转型的关键阶段，财务可持续、经营可持续等多重挑战接踵而至。作为城轨交通行业经营重要构成的TOD开发与经营，受开发理念、专业协同等问题影响，叠加国内房地产市场持续低迷，其反哺建设运营的能力逐渐力有不逮，行业亟需寻找新的增长引擎与破局路径。高度重视城市更新工作，将其作为推动城市高质量发展的重要抓手，城市更新凭借存量空间激活、多元价值挖掘的特质，成为城轨交通TOD开发与运营转型的有力抓手。
原文如下（滑动查看）：
自然资源部 住房城乡建设部关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知
自然资发〔2025〕226号
各省、自治区、直辖市和国务院审批国土空间总体规划城市及新疆生产建设兵团自然资源主管部门、住房城乡建设部门：
为落实《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》要求，结合各地城市更新实践需求，在已有支持城市更新的规划和土地政策指引基础上，现就进一步支持城市更新行动的措施通知如下。
一、增强详细规划适应性
（一）依据国土空间总体规划和城市更新专项规划确定的城市更新目标和工作重点，结合“十五五”城市更新行动需求，对拟实施城市更新区域的详细规划进行评估、优化。可按照法定程序和相关要求，采取技术修正、优化调整等方式优化原有详细规划，并纳入国土空间规划“一张图”（以下简称“一张图”）实施监督。可结合完善公众参与和监督方式，制定简化详细规划修改程序。
（二）可结合新产业、新业态发展需求，制定土地混合开发和空间复合利用正面清单和管控要求，经详细规划审批机关批准；城市更新项目实施中，符合正面清单的，即视为符合详细规划。
（三）在保证公共安全和公共利益、不影响周边利害关系人合法权益、不改变建筑主体结构、不破坏历史风貌和景观环境、落实用地需求的前提下，可对改善社区公共服务（市政）设施（包括小区车辆停放场地及充电设施等）、提升社区公共空间服务功能（包括加装电梯、无障碍设施、小区绿化场地、健身步道等）等微更新项目，制定规划许可豁免清单。
二、优化过渡期支持政策
（四）利用存量土地、房产资源发展国家支持产业、行业的，可享受一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策，过渡期原则上不超过5年。过渡期届满时，符合产业发展方向和履约监管要求的，依法依约定按照新用途办理用地手续；不符合的，按照约定退出过渡期支持政策，维持原有土地用途。过渡期满办理土地有偿使用手续的，可采取租赁或协议出让方式。
三、推进存量土地和空间的临时利用
（五）可在维护相关方合法权益、保障安全、不影响远期规划实施前提下，制定空闲建设用地（不含临时用地）的临时利用规则，明确期限及到期恢复措施，纳入“一张图”实施监管。
（六）可在与相关部门做好工作衔接的基础上，制定存量建（构）筑物不增加容积率和高度情况下的临时利用管控规则，对用途实行正面清单管理，纳入正面清单的无需办理规划许可手续。
四、鼓励资源资产组合供应整体运营
（七）更加注重特色发展，积极开展更新地区自然、景观和文化遗产等特色资源调查和活化利用，并结合国土空间规划优化功能结构和用途管控，建立健全多门类资源资产在特定国土空间范围内组合供应、整体运营和合理分配的机制，形成推动城市更新行动的新动能、新优势。
五、创新不动产登记服务
（八）可按照产权调整协议约定等，预编不动产单元，为原所有权、抵押权等权利主体办理预告登记，保障不动产权利在更新实施中的延续性。
（九）对老旧住房自主更新项目，可采用直接按户首次登记等方式提供不动产登记服务。涉及通过转让、置换等方式归集产权的，可灵活采用不同登记类型提供服务。
（十）对土地带建筑一并收储供应的，可根据有偿使用合同或划拨决定书中明确的建筑物权属、界址、面积、用途等信息，在确保安全底线基础上，探索简化申请材料提供登记服务。
六、妥善处置历史遗留问题
（十一）按照依法依规、尊重历史、公平公正、包容审慎的原则，根据其成因并兼顾土地管理政策的延续性，在保障无过错方利益的前提下，妥善处置历史遗留问题。对于历史形成的没有合法用地手续的建设用地，根据全国国土调查结果，区分发生的不同时期依法依规分类明确认定标准和处置政策，予以妥善处理，并纳入“一张图”实施监督，确保底数清晰、封闭运行，严守底线、控制风险。
自然资源部和住房城乡建设部将加强工作指导和政策协调，适时开展业务培训和交流，总结可复制推广的经验做法。各级自然资源、住房城乡建设部门加强沟通协作，结合实际优化、细化有关措施，研究破解难点问题，及时总结实践经验，重要事项及时报告。
自然资源部
住房城乡建设部
2025年12月31日
从城市维度看，城轨交通线网作为串联城市空间的主要脉络，能有效整合城市空间碎片化存量资源，为城市更新提供精准的空间载体与流量支撑，有力破解老城区活化、功能区重构等难题；从行业维度讲，城市更新有望为城轨交通企业开辟多元经营路径，通过空间运营、业态培育实现营收结构优化。
住房和城乡建设部原总经济师、中国城市规划学会理事长杨保军曾分析道：“我们提出走内涵式发展道路，是顺应发展规律的必然选择。在城市更新中要加强政府统筹、部门协同，还要调动全社会的积极性和力量。”城轨交通深度融入城市更新进程，正是以线网为载体落实内涵式发展、推动多方协同的重要实践路径。
各地城轨交通企业立足地域特色，立足于线网覆盖广、服务人口密、空间整合能力强等优势，在城市更新领域开展了多元探索。
上海地铁以站点更新为切口，莲花路站打破沪闵高架“人车分离”的传统格局，通过空中廊桥重构人流空间，以主题化设计注入文化气息，联动周边商圈形成消费合力，让站点从单一中转功能升级为城市地标。
上海地铁莲花路站
广州地铁以系统思维推进更新，形成“轨网＋文化＋片区”的联动模式。在白云新城片区，依托地铁站点整合土地资源，联动旧村改造同步建设居住、产业载体；在站点改造中融入骑楼、镬耳山墙等岭南元素，实现文化传承与城市焕新的统一；通过增设充电设施、无障碍通道等微更新，筑牢“轨道＋15分钟生活圈”，打造全域覆盖的城市更新廊道，让轨道延伸之处成为城市发展新动能。
青岛地铁以让轨道成为守护城市记忆、激活老城活力的核心纽带的愿景，以“轻盈介入”理念深耕老城区更新，为文化活化提供了样本。对百年老街“波螺油子”的改造，既修复马牙石路面、里院建筑等历史元素，又引入多元业态，保留市井烟火气，实现了文化价值与商业价值的平衡。
青岛波螺油子老街改造后
但也要看到，城轨交通行业在城市更新进程中的共性挑战不容忽视。一是运营可持续性难题，部分项目重改造轻运营，缺乏长期盈利模式设计，难以持续反哺轨道主业；二是资源整合难度大，土地、规划、交通等多部门协同机制待发力，叠加存量空间产权复杂，导致项目推进周期长、成本高；三是流程衔接不畅，部分微更新项目面临规划许可流程繁琐等问题，制约了轨道交通推动城市更新的效率。
两部门发布的《通知》，精准对标行业实践中的痛点难点，从规划优化、路径简化、资源活化等方面提供政策支撑，为城轨交通行业参与城市更新破解瓶颈、注入信心，成为行业转型的重要政策依托。
针对行业面临的流程繁琐问题，《通知》明确提出，在保证公共安全和公共利益、不影响周边利害关系人合法权益、不改变建筑主体结构、不破坏历史风貌和景观环境、落实用地需求的前提下，可对改善社区公共服务（市政）设施（包括小区车辆停放场地及充电设施等）、提升社区公共空间服务功能（包括加装电梯、无障碍设施、小区绿化场地、健身步道等）等微更新项目，制定规划许可豁免清单。这一适配城轨交通企业开展便民改造、适老化升级等工作的政策导向，有望缩短项目周期、降低实施成本，为城轨交通便民设施完善等实践提供流程保障。
针对文化活化、资源整合的挑战，《通知》强调注重特色发展，积极开展更新地区自然、景观和文化遗产等特色资源调查和活化利用，并结合国土空间规划优化功能结构和用途管控，建立健全多门类资源资产在特定国土空间范围内组合供应、整体运营和合理分配的机制，形成推动城市更新行动的新动能、新优势。这将进一步鼓励城轨交通企业立足线网优势，深度挖掘地域文化资源，打造差异化更新项目，同时通过资源组合运营模式，提升项目可持续性。
站在行业转型的节点，城市更新是城轨交通突破发展瓶颈、实现可持续经营的重要抓手，《通知》则为行业探索营造了良好的政策环境。
以轨为脉、以新为翼，将交通功能与城市更新深度融合，把政策机遇转化为行业实践效能。城市更新是城市内涵式发展的必由之路，更是城轨交通行业实现高质量升级的又一战略机遇。作为城市公共交通的大动脉、空间开发的主力军，城轨交通企业将更立足自身线网优势与区域特点，紧扣政策导向精准施策，在单点优化上做精民生细节，在系统布局上强化轨网联动，在文化传承上深挖地域底蕴，以微更新回应群众期盼，以站城融合、TOD开发与运营激活存量价值，以文化活化守护城市记忆，形成各具特色、协同推进的发展格局。
撰稿：王博、余超婧
编辑：潘奕婷
资料来源：自然资源部官网、上海发布、广州白云发布、青岛地铁