在城市化进程加速推进的当下，交通拥堵、土地利用低效、城市可持续发展动力不足等“大城市病”日益凸显。而TOD（公共交通导向发展）模式，作为经全球多地实践验证的有效解决方案，正成为我国引导城市高质量发展的关键抓手。《中国城轨TOD指数报告（2025）》系统梳理了TOD理念内涵、国内发展脉络、政策体系及指数研究成果，为理解这一模式的价值与实践路径提供了权威参考。
TOD理念：
从国外起源到国内实践，破解城市发展难题的 “金钥匙”
TOD概念源于上世纪90年代初美国“新城市主义”运动，初衷是解决二战后美国过度依赖小汽车导致的城市中心衰落、职住分离、能源浪费等问题。其核心逻辑是以大运量公共交通站点为核心，在周边400-800米（约10-15分钟步行距离）核心区进行高密度、功能混合、步行友好的开发，通过“3D原则”（密度Density、多样性Diversity、空间设计Design）实现城市集约发展、绿色出行与社会公平，从城市尺度看，更倡导沿轨道线路打造“串珠式”空间结构。
事实上，公共交通与城市空间融合的思路早有萌芽，伦敦、东京、中国香港等城市的站城一体化实践均早于TOD概念提出。我国内地自2010年推广“公交都市”起，逐步迈入城轨交通与新型城镇化同步发展阶段，TOD因全面总结前人实践经验，成为轨道站点紧凑开发的 “代名词”。
依托城轨交通开展TOD开发，能形成“双向共赢”的良性循环：一方面，轨道交通带来的大量客流可带动周边房地产、现代服务业发展，推动土地与物业增值；另一方面，站点周边的集聚开发能反哺轨道交通客流，为其提供稳定收入。尤其对具有准公益属性、自身经营难平衡财务的城轨交通而言，TOD开发的收益反哺，成为保障其可持续发展的重要支撑。
国内TOD发展：
从探索到深化，政策与实践协同推进
我国内地TOD综合开发已历经近30年，从早期的轨道空余空间利用，逐步升级为城市战略层面的系统推进。截至2024年底，全国58个轨道城市中，除少数经济欠发达或中低运能城市外，绝大部分已开展TOD综合开发，在优化城市空间、提升土地效率、缓解交通拥堵等方面成效显著。
不过，当前TOD发展也面临挑战：受宏观经济与房地产市场调整影响，项目落地难、政策推进受阻成为普遍问题——住房库存高企导致TOD项目去化周期延长、利润承压，商业物业因消费低迷与电商冲击面临招商难、出租率下滑，偏远地区储备项目还因配套不足、区位价值低等问题被迫搁置。为此，行业正加速转型：从“开发导向”转向“运营导向”，从“短期销售收益”转向“长期经营收益”，聚焦车站与TOD社区终端客群需求，适应城轨交通“微利时代”的发展新要求。
值得关注的是，2025年7月最高规格城市工作会议提出 “五个转变”“五个更加”，强调城市发展从 “规模扩张” 转向 “内涵提升”，而TOD模式通过空间重构（集约）、民生提质（人本）、治理创新（共治），与会议精神高度契合，正成为轨道城市落实战略要求的重要工具。
三级政策体系成型：
多维度保障TOD落地，跨领域融合拓展应用场景
为推动TOD规范发展，我国已逐步构建“城市-协会-国家”三级政策体系，同时推动TOD与城市更新、保障性租赁住房等政策深度融合，拓宽应用边界。
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三级政策协同发力，层层递进强保障
? 国家层面：2018年国务院办公厅《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》明确“加大场站综合开发力度”，为TOD发展奠定政策基础；
? 协会层面：2023年中国城市轨道交通协会发布《关于进一步鼓励和发展城市轨道交通场站及周边土地综合开发利用（TOD）的指导意见》，总结先进经验，引导各地规范运作；
? 城市层面：深圳、北京、上海等一线城市早在上世纪90年代末就探索地铁上盖开发，形成早期经验；2018年后，东莞、西安、重庆等城市陆续出台实施意见，截至2024年底，48个样本城市中26个将TOD作为空间优化关键方式，19个出台专项文件。2024年济南、北京、石家庄等城市进一步细化政策，如济南明确规划、土地、合作机制细则，石家庄允许轨道站点周边产业用地容积率上浮20%，为TOD开发提供更精准的指引。
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跨领域融合创新，拓展TOD价值空间
· 与城市更新结合：在土地增量受限的背景下，广州、东莞率先探索 —— 广州提出“优先推进轨道站点周边800米范围城市更新”，东莞出台全国首份“TOD+城市更新”政策，2024年进一步深化政策，强化轨道对人口集聚、职住平衡的引导；
· 与保障性租赁住房融合：2021年国务院明确保障性租赁住房“主要安排在轨道交通站点附近”，鼓励地铁上盖建设保障房。成都、重庆、贵阳等城市随后出台细则，既为低收入群体提供便捷通勤条件，也为TOD项目带来稳定客源与长期收益。
TOD 指数研究：
从单一维度到多维度，为决策提供精准支撑
伴随TOD实践深入，国内TOD评价体系研究不断完善，从早期的效益评价逐步升级为覆盖多维度、多城市的指数体系，为规划决策提供科学依据。
? 早期研究（2007-2014年）：学者们从不同维度构建评价指标，如李森、邓卫从功能、社会、经济、环境效益建立体系，谢秉磊、丁川聚焦轨道与土地利用协调关系，陈颖雪、刘志刚评估车站辐射范围与客流吸引力，为指数研究奠定理论基础；
? 指数体系成型（2017年起）：2017年西南交通大学发布国内首个中国城轨TOD指数，覆盖44个城市602条线路；同年宇恒可持续交通研究中心联合麻省理工学院等发布报告，新增站点密度、功能混合度等指标；2020年后，指数覆盖范围持续扩大，2020版覆盖37个城市178条线路、3327个站点，2022版新增“TOD磁力指数”，2023-2024年在全国TOD发展大会、深圳年会上发布的报告，进一步成为行业权威参考。
如今，TOD指数依托大数据手段，聚合城市竞争力与TOD核心要素，从城市战略高度为城轨交通与城市发展规划提供精准支撑，其现实意义与长远价值正不断凸显。
从理念引入到政策完善，从项目探索到指数引领，TOD模式已成为我国城市应对 “大城市病”、实现可持续发展的重要路径。未来，随着TOD运营导向转型深化、政策体系持续优化，这一模式将进一步释放潜力，为城市高质量发展注入更强动力。
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编辑：闫 策
审核：潘奕婷
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